制圖：蔡華偉

　　還在深冬，新一輪農(nóng)村土地制度改革試點春潮就已涌動。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議讓這個春潮更加激蕩，會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，被廣泛解讀為農(nóng)村土地改革“三箭齊發(fā)”，標(biāo)志著新一輪土改大幕正在開啟。

　　改革試點有大前提

　　嚴(yán)守耕地保護紅線，決不能逾越

　　新一輪農(nóng)村土地制度改革，試點遇到的首要問題就是耕地保護。對此，中央黨?！叭r(nóng)”問題專家曾業(yè)松教授表示，嚴(yán)守18億畝耕地紅線是推進農(nóng)村土地制度改革的底線，是試點的大前提，決不能逾越。

　　沒有土地，焉能產(chǎn)糧？以糧安天下，這是治國理政的樸素道理。

　　把飯碗牢牢端在自己手中，是我國糧食安全的戰(zhàn)略目標(biāo)。要實施以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略，必須嚴(yán)守耕地保護紅線。

　　國土資源部黨組成員、總規(guī)劃師嚴(yán)之堯在接受采訪時表示：“任何時候都不能放松國內(nèi)糧食生產(chǎn)，要嚴(yán)守耕地保護紅線，劃定永久基本農(nóng)田，不斷提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。只有這樣，才能確保谷物基本自給、口糧絕對安全?！?/p>

　　保護耕地是國家保障糧食安全的戰(zhàn)略行為，理應(yīng)由國家承擔(dān)保護耕地的必要成本。要達到政府與農(nóng)民之間保護意愿和保護效果的統(tǒng)一，運用法律、行政和經(jīng)濟手段，促進保護措施的多元化。實現(xiàn)均衡發(fā)展是國家的基本責(zé)任，必須給予保護耕地任務(wù)重的地區(qū)必要的財政支持。

　　嚴(yán)之堯分析，對于以生產(chǎn)糧食為主的地區(qū)而言，耕地保護量大、任務(wù)重，在為保障國家糧食安全做出了很大貢獻的同時，收獲的經(jīng)濟效益卻相對低下，產(chǎn)生了“種地不如‘種房子’”“保護耕地就是保護落后”等錯誤認(rèn)識，缺乏保護耕地的主動性和積極性。而對經(jīng)濟發(fā)展快的地區(qū)，由于占用耕地沒有付出相應(yīng)的成本，大手大腳使用耕地也就不可避免。

　　農(nóng)民和基層政府是耕地保護的主體，理應(yīng)獲得必要的經(jīng)濟補償和轉(zhuǎn)移支付。目前我國農(nóng)戶的戶均農(nóng)地規(guī)模為0.5公頃，相當(dāng)于歐盟的1/40，美國的1/400。人均農(nóng)業(yè)資源不足的現(xiàn)狀決定了我國農(nóng)業(yè)小規(guī)模生產(chǎn)的特性。小規(guī)模農(nóng)業(yè)一方面面臨著與世界主要農(nóng)產(chǎn)品出口國的直接競爭，另一方面還承擔(dān)著保障國家糧食安全、農(nóng)戶生計安全的兩重重任，對這些保護耕地的地區(qū)和農(nóng)民給予一定的經(jīng)濟補償，顯得尤為急迫和必要。

　　采取嚴(yán)格的管控性措施，堅持土地用途管制，嚴(yán)格永久基本農(nóng)田保護，做到各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟增長。只有實行這樣最嚴(yán)格的耕地保護制度，才能確保國內(nèi)糧食的基本自給，才能在經(jīng)濟全球化的背景下實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　“三塊地”改革分類實施

　　“農(nóng)地入市”或“農(nóng)村集體土地入市”的說法不準(zhǔn)確

　　我國農(nóng)村改革已經(jīng)步入深水區(qū)，土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革是必須蹚過的河。在新一輪農(nóng)村土地制度改革試點中，這三項改革被簡稱為農(nóng)村“三塊地”改革。

　　過去在征收農(nóng)民土地時，長期存在兩個問題：一是農(nóng)民土地被征收后，土地所有權(quán)都轉(zhuǎn)為國有；另一個則是征收集體土地對農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)比較低。

　　十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文在談到征收農(nóng)民土地時表示，根據(jù)《決定》精神，今后應(yīng)提高農(nóng)村土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國家、集體、農(nóng)民三者利益。根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法第47條規(guī)定，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地后補償標(biāo)準(zhǔn)最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)值的30倍，同時土地管理法授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和各地不同情況決定是否提高補償標(biāo)準(zhǔn)，具體由省一級人民政府組織實施。補償款不夠，可以從當(dāng)?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補償標(biāo)準(zhǔn)都突破30倍了。

　　建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，主要指內(nèi)在機制、定價原則等方面的統(tǒng)一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。陳錫文表示，按照現(xiàn)行土地政策，不是所有土地都可以入市，只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以。

　　陳錫文強調(diào)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不是所有農(nóng)村集體建設(shè)用地。所謂“農(nóng)地入市”或“農(nóng)村集體土地入市”是不準(zhǔn)確的?！叭胧小庇兄鞔_的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規(guī)劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經(jīng)營性建設(shè)用地。這是因為農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。也就是說只有屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設(shè)用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利。

　　宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)民及農(nóng)民集體重要的財產(chǎn)權(quán)利，關(guān)系到每個農(nóng)戶的切身利益。通過宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證，依法確認(rèn)農(nóng)民的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)，可以有效解決土地權(quán)屬糾紛，化解農(nóng)村社會矛盾，為農(nóng)民維護土地權(quán)益提供有效保障，從而進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定與和諧。

　　總的來看，農(nóng)村“三塊地”改革必須堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線不動搖。

　　“三權(quán)分置”思想是指針

　　形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局

　　十八屆三中全會為我國農(nóng)村改革再出發(fā)定了調(diào)，而今年中央1號文件則對農(nóng)村改革進行了全面部署。嚴(yán)之堯說，深化農(nóng)村土地制度改革在今年的中央1號文件中十分矚目。一個是穩(wěn)定承包權(quán)，一個是放活經(jīng)營權(quán)。具體說，就是在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。完善農(nóng)村宅基地管理制度。改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村“三塊地”改革在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議得到審議，是1號文件關(guān)于推動農(nóng)村土地改革的進一步深化。

　　改革措施的實行，必須有改革方略來指引?！叭龣?quán)分置”思想，就是農(nóng)村土地改革方略的核心。今年9月舉行的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議強調(diào)，要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。

　　曾業(yè)松表示，“三權(quán)分置”思想是我國農(nóng)村土地改革的指針，循著這個方向，新一輪農(nóng)村土地制度改革試點必然呈現(xiàn)新局面。