2025年2月10日，美國發(fā)布總統(tǒng)公告，取消在其鋼鋁232國家安全措施下對包括歐盟在內(nèi)的部分國家的豁免或者替代形式的措施，恢復(fù)征收附加進口關(guān)稅。包括歐盟及其成員國在內(nèi)的各國政府已經(jīng)紛紛表態(tài)表示反對并將采取反制措施。
美歐之間就鋼鋁產(chǎn)品的貿(mào)易爭端由來已久。2018年3月，特朗普在其第一任期宣布以維護國家安全為由對進口鋼鐵和鋁產(chǎn)品分別加征25%和10%的關(guān)稅。盡管美歐互為跨大西洋關(guān)系的重要伙伴，雙方在經(jīng)濟、政治、安全等領(lǐng)域有著廣泛的合作，美國仍認為來自歐盟的鋼鋁產(chǎn)品進口對美國的國家安全造成了威脅，將來自歐盟的產(chǎn)品包含到了關(guān)稅措施中。
為了應(yīng)對美國的鋼鋁進口關(guān)稅措施，歐盟一方面對部分來自美國的進口產(chǎn)品實施了對等中止減讓的報復(fù)措施，另一方面和中國等共九個國家一起將美國的鋼鋁進口關(guān)稅措施訴諸WTO爭端解決機制。在WTO爭端案件中，歐盟和其它國家共同指出美國措施違反了其在WTO相關(guān)協(xié)定中應(yīng)承擔的義務(wù)，且不符合國家安全例外的條件，共同推動WTO專家組對美國措施的審查和最終的違規(guī)認定。
與此同時，歐盟試圖和美國尋找雙邊解決鋼鋁貿(mào)易爭端的方式。在拜登政府上臺后，2021年10月，美歐雙方就鋼鋁貿(mào)易爭端達成協(xié)議，美國將針對歐盟鋼鋁產(chǎn)品的關(guān)稅措施調(diào)整為關(guān)稅配額措施，作為交換，歐盟同意暫停和美國的WTO訴訟、取消對美國產(chǎn)品的報復(fù)措施，并同意就解決所謂“非市場”的產(chǎn)能過剩等問題和美國協(xié)調(diào)行動。至此，歐盟似乎已經(jīng)從美國的鋼鋁進口關(guān)稅措施中抽身而出，以美國盟友的姿態(tài)保住了自己的貿(mào)易利益，歐盟也因此放棄了和其它國家一道在WTO多邊場合指控美國違反了國際義務(wù)的努力。
然而，特朗普政府再次上臺后，形勢迅速發(fā)生了變化。特朗普政府認為對歐盟鋼鋁產(chǎn)品的關(guān)稅配額措施不如關(guān)稅措施有效，認為和歐盟的協(xié)議未能有效解決所謂“非市場”的產(chǎn)能過剩等問題，因此決定對歐盟鋼鋁產(chǎn)品恢復(fù)征收關(guān)稅。歐盟鋼鋁產(chǎn)業(yè)對美出口將再次面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。
從上述美歐鋼鋁貿(mào)易爭端的演變情況可以看出，歐盟和美國之間的政治、經(jīng)濟、安全等方面的密切關(guān)系并不能成為歐盟在和美國經(jīng)貿(mào)關(guān)系中的護身符，美國國內(nèi)政治的變化隨時都可能將美歐貿(mào)易關(guān)系拉入對抗中。歐盟在雙邊談判中對美國的讓步也只能換來短暫的和平，并不能保證雙方長久穩(wěn)定的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，也不能改變在一對一對抗中美國的強勢和主動的地位。
特朗普政府在其第一個任期內(nèi)實施232鋼鋁進口關(guān)稅措施時，就毫不掩飾其措施的目的是為美國在對外雙邊貿(mào)易談判中創(chuàng)造籌碼，要求其貿(mào)易伙伴在貿(mào)易協(xié)定談判等場合對美國的要求做出讓步來換取關(guān)稅豁免或調(diào)整。特朗普政府的策略就是拋棄WTO多邊紀律的約束，通過雙邊一對一的優(yōu)勢，對其貿(mào)易伙伴各個擊破，換取美國最大的利益。然而，特朗普政府本次恢復(fù)232鋼鋁進口關(guān)稅措施也給歐盟等通過向美國讓步獲得豁免的國家再次上了一課，對美國在雙邊談判中做出利益讓步并不能保證自身長久的貿(mào)易利益。歐盟，還有加拿大、墨西哥、韓國、日本等國家，在和美國的雙邊談判中通過滿足美國的要求換來了鋼鋁產(chǎn)品關(guān)稅豁免，而美國則可以在自己要求得到滿足的情況下，完全不顧及貿(mào)易伙伴甚至盟友的利益，隨時以任何理由單方面背離自己的承諾。
可以預(yù)見，美國政府接下來就會和歐盟以及某些其它國家發(fā)起新一輪的雙邊談判，再次以鋼鋁關(guān)稅為籌碼和誘餌要求對方向美國讓步。不知道這些國家在談判中是否會回憶起之前曾經(jīng)為了豁免同樣的關(guān)稅已經(jīng)對美國做出的讓步，是否心中會忐忑即使再次做出讓步美國能否隨時隨意拋出另一個關(guān)稅措施要求進一步讓步，是否會認真思考和美國一對一進行談判是否真的是解決和美國貿(mào)易爭端的出路。
除了232鋼鋁措施外，特朗普政府近期重申對美國與歐盟貿(mào)易逆差的不滿，指責歐盟沒有從美國進口足夠的汽車、農(nóng)產(chǎn)品和能源產(chǎn)品，揚言要很快對歐盟進口商品加征關(guān)稅。特朗普政府近期還拋出了對所有貿(mào)易伙伴征收所謂“對等關(guān)稅”的計劃。這些威脅都是在特朗普政府已經(jīng)對加拿大、墨西哥、中國的所有產(chǎn)品加征關(guān)稅的背景下提出的，恐怕沒有人懷疑其真實性。
毋庸置疑，美國在目前世界上有實力憑借其一己之力擾亂整個世界的貿(mào)易秩序，有實力在和包括歐盟在內(nèi)的其它國家的一對一對抗中占據(jù)優(yōu)勢，有實力通過以叢林規(guī)則替代多邊法律規(guī)則來獲益。但是，也應(yīng)該看到，美國拋棄其自身參與創(chuàng)立的多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則，到處揮舞關(guān)稅大棒，試圖通過建立高關(guān)稅壁壘來保護其國內(nèi)眾多缺乏競爭力的產(chǎn)業(yè)，本身也反映了其自身在國際自由競爭和國際分工中存在的劣勢和脆弱性，美國制造業(yè)自身長期積累的問題也不是通過限制進口競爭和吸引一些外國投資就可以解決的。
包括歐盟在內(nèi)的國家應(yīng)該可以清醒地認識到，美國自身的問題不是通過一兩次關(guān)稅措施就能夠得到解決，這也就意味著美國后續(xù)仍會基于各種理由持續(xù)實施各種措施，各國通過雙邊談判向美國讓步換取某些豁免只可能是暫時性的。美國本次恢復(fù)232鋼鋁進口關(guān)稅措施就清楚地展示了這一點。國際社會只有聯(lián)合起來，協(xié)調(diào)立場，才有可能避免被美國各個擊破，無限制地陷入被限制、讓步，再被限制、再讓步的惡性循環(huán)。國際社會一方面應(yīng)共同針對美國采取有針對性的反制措施，讓美國不能通過關(guān)稅措施獲益，反而要遭受損失；另一方面應(yīng)共同在WTO等國際場合挑戰(zhàn)美國的措施違反其國際義務(wù)，爭取把美國拉回其國際協(xié)定義務(wù)的框架內(nèi)。
美國特朗普政府上臺以來短期內(nèi)頻出的單邊貿(mào)易限制措施基本上已經(jīng)完全無視了美國在WTO協(xié)定框架內(nèi)的核心義務(wù)，其限制措施的范圍已不限于針對某些產(chǎn)品、某些國家，其限制措施的理由和方式已達到了隨心所欲的程度，這不得不讓人思考在目前的WTO爭端解決機制等改革中各成員試圖滿足美國的各種要求的意義何在，允許美國以一家之力癱瘓WTO爭端解決機制有效運作是否還存在任何積極意義。目前美國政府的一系列單邊極端行為是否應(yīng)該使包括歐盟在內(nèi)的WTO主要成員意識到協(xié)調(diào)立場在WTO中共同對抗美國，而不是采取綏靖的策略，已經(jīng)成為了必然的選擇。
(李法寅 北京君澤君律師事務(wù)所合伙人)