每周三例行召開的國務院常務會議，已成為透視中國經(jīng)濟政策脈動、觀察中國經(jīng)濟發(fā)展動向的窗口。10月8日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，聽取了國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會對中央企業(yè)監(jiān)督檢查情況的匯報，國企的監(jiān)事會職能作用由此進入人們關注的視野。
北京大學企業(yè)與公司法研究中心研究員、南京郵電大學信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長王春暉教授認為，本次會議透露出的一個信號顯示，加強和發(fā)揮國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的監(jiān)督檢查職能，成為下一步推動、促進國企改革發(fā)展的一個切入點和突破口。
十八屆三中全會以來，從改組國有資本投資公司試水到混合所有制破冰，從大刀闊斧改革國企薪酬到嚴謹規(guī)范董事會職權，一項項“真刀真槍”、傷筋動骨的國企改革正向深水區(qū)挺進。
監(jiān)事會作為國有企業(yè)內(nèi)部重要的專門監(jiān)督機構，在規(guī)范國有企業(yè)決策層和執(zhí)行層的權力運作，保證國有資產(chǎn)保值增值方面起著至關重要的作用。此次國務院會議明確提出，監(jiān)事會要創(chuàng)新監(jiān)督形式，進一步提高監(jiān)督的針對性、有效性，努力打造“陽光央企”，有效保障國有資產(chǎn)安全和保值增值，促進企業(yè)健康發(fā)展。
然而，令人深思的是，在一些國企中，監(jiān)事會并未起到應有的監(jiān)督作用。在有的國企中，監(jiān)事會某種程度上成為“擺設”，監(jiān)督職能“空轉”。那么，監(jiān)事會如何切實履行對大型國有企業(yè)的監(jiān)督檢查職能？如何從體制、機制上，進一步創(chuàng)新監(jiān)事會的監(jiān)督檢查職能？
監(jiān)督失控 國企成腐敗高發(fā)頻發(fā)區(qū)
一段時間以來，國企高管群體成為腐敗聚集地、高發(fā)區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，十八大以來因各種違紀落馬的國企高管已有67位，其中“一把手”達38人，落馬者涉及石油、電力、通信多個行業(yè)，財務、招投標等成腐敗的高發(fā)領域。
王春暉剖析，從目前國有企業(yè)自身的反腐倡廉形勢來看，貪污腐敗涉案人數(shù)持續(xù)上升，既有“老虎”，也有“蒼蠅”，且涉案人員低齡化，涉案金額巨大。據(jù)《中國企業(yè)家犯罪報告》統(tǒng)計，2013年企業(yè)家腐敗犯罪案件中，81例為國企企業(yè)家腐敗案件，占國企企業(yè)家犯罪案件總數(shù)的73.6%，涉案國企企業(yè)家共96人，占國企企業(yè)家涉案總人數(shù)的75%，涉案企業(yè)家的年齡均值為43.2歲。
“國企腐敗案發(fā)之頻、案值之巨、危害之深、影響之廣，令人震驚。這不僅影響了企業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展，也嚴重地損害了國有企業(yè)的自身形象，甚至引發(fā)民眾對國有體制的質(zhì)疑。”王春暉說。
分析高發(fā)頻發(fā)的國企腐敗案，王春暉憂慮地說，監(jiān)督失控、監(jiān)督失于防范，成為一大主因?！耙话咽帧鄙姘甘菄蟾瘮〉闹攸c，由于國企“一把手”權力高度集中，人、錢、物一人說了算，決策成“一言堂”，“一把手”不受制約，必然為貪腐埋下巨大的隱患。
國有企業(yè)承擔著國家重大工程建設項目，而重大工程成為一些國企蛀蟲貪腐、自肥的“唐僧肉”。
王春暉認為，監(jiān)事會的設置沒有獨立性、權威性，使得對中央“三重一大”的決策在實際執(zhí)行中有的走偏，有的變形，有的僅是走形式，更有甚者，有一把手拍板時利用這一制度將個人權力濫用轉化為“集體決策”，造成嚴重危害。
中共中央辦公廳、國務院辦公廳早在2010年就印發(fā)了《關于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，按照中央的規(guī)定凡屬重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作(簡稱“三重一大”)事項必須由領導班子集體作出決定。但在實踐中，“三重一大”決策會議主要由“一把手”主持，或“一把手”委托分管的領導主持。王春暉說，這樣領導很容易先定基調(diào)，引發(fā)決策結果的“首因效應”。
監(jiān)事會監(jiān)督“空轉”為哪般
王春暉正著手編撰我國首部《國有企業(yè)預防腐敗法律風險指南》，以法律思維預防國企腐敗風險。他指出，我國《公司法》對監(jiān)事會的定位、職能有明確的法律規(guī)定。
監(jiān)事會是公司所有權與經(jīng)營權分離的產(chǎn)物。按照我國《公司法》的規(guī)定，公司的監(jiān)事會是股東大會領導下的公司的常設監(jiān)察機構，執(zhí)行監(jiān)督職能。監(jiān)事會與董事會并立，獨立地行使對董事會、總經(jīng)理、高級職員及整個公司管理的監(jiān)督權。2000年3月，國務院頒布的《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》規(guī)定，國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會由國務院派出，對國務院負責，代表國家對國有重點大型企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值狀況實施監(jiān)督。
股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層，構成現(xiàn)代公司治理結構，形成分權制衡的決策、執(zhí)行與監(jiān)督體系。那為何當前的監(jiān)事會監(jiān)督職能難以有效發(fā)揮？
“我國的國有獨資公司與一般的公司在組織結構上有很大的區(qū)別，即國有獨資公司不設股東會，且所有董事會的成員均不是來自股東，所有者的地位模糊和缺位。國有企業(yè)在所有者缺位的情況下，如何健全和真正發(fā)揮國有企業(yè)的監(jiān)事制度是當前國企改革中亟須解決的重大問題?！蓖醮簳熤毖裕骸罢怯捎趪衅髽I(yè)所有者的地位模糊和缺位，股東代表、董事會以及主管部門都不是企業(yè)真正的所有者，他們都不可能把企業(yè)當作自己的財產(chǎn)去管理和經(jīng)營，無論境界多高，只是一種‘經(jīng)濟人假設’，在企業(yè)一把手內(nèi)部人掌控之下，監(jiān)督流于形式，相反的是不斷產(chǎn)生的權力較量、貪污腐敗、重復建設、惡性競爭，等等?！?/p>
國有企業(yè)的監(jiān)事制度應以財務監(jiān)督為核心，而實際上，監(jiān)事會的財務檢查監(jiān)督往往被“虛置”。有的是由于監(jiān)事會成員缺乏財務知識，不能切實擔負起監(jiān)督財務的職責。更核心的原因在于，企業(yè)財務、審計等部門是直接隸屬于經(jīng)營管理層，并不直接對監(jiān)事會這一相對較“虛”的機構負責，以至于部分企業(yè)的財務人員不積極配合監(jiān)事會的工作，甚至還阻礙監(jiān)事會依法行使職權。
呼喚“陽光央企”創(chuàng)新監(jiān)事會職責
中國人民大學商法研究所所長劉俊海教授注意到，此次國務院常務會議釋放出一個鮮明的信號，即要創(chuàng)新監(jiān)事會監(jiān)督形式，在下一步加強監(jiān)事會改革的舉措中，公開、信息披露等成為關鍵詞，呼喚“陽光央企”更是眾望所歸。
劉俊海認為，國企透明度缺乏成為制約國企治理體制與治理能力的瓶頸，全面建立國企信息披露制度、賦予全民股東知情權已成當務之急。
他指出，我國《公司法》和《證券法》僅為上市公司設定了強制性的信息披露義務。至于非上市公司之外的其他公司，則沒有法定的信息披露義務。“多年來，國企財務與經(jīng)營信息長期處于保密狀態(tài)，國企內(nèi)部控制人監(jiān)守自盜的犯罪行為頻頻發(fā)生，此次明確提出，要探索推進國企財務預算等重大信息公開，這就為全面建立國企信息披露制度、賦予全民股東知情權奠定基礎”。
對此，王春暉亦大力“點贊”：推進國有企業(yè)財務預算等重大信息公開是對國有企業(yè)最好的監(jiān)督模式，不僅有利于民眾充分了解國企的經(jīng)營狀況，同時由于重大財務預算信息的公開，能夠充分預防國企業(yè)的腐敗行為。
王春暉稱，國家出資的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司都應當依法向公民、法人和其他組織公開企業(yè)財務預算等重大信息?！斑@里的重大信息應當是企業(yè)年度財務預算信息，年度、中期財務信息以及其他可能對企業(yè)和股東產(chǎn)生較大影響的重大事項，具體應當有國務院制定國家層面的《國有企業(yè)財務預算信息公開條例》。這正是回應社會關切、滿足全民知情權的要義所在”。
王春暉提醒，應將改革國企的內(nèi)審體制提上議事日程。實踐中，國有企業(yè)的內(nèi)審機構由企業(yè)自行組織和設定，內(nèi)審部門基本上是由國企一把手分管和主導，因此國企的內(nèi)審監(jiān)管功能幾乎無法發(fā)揮其應有的作用。他建議，國企的內(nèi)部審計部門應當隸屬于監(jiān)事會，直接受監(jiān)事會的領導，對監(jiān)事會負責。“內(nèi)部審計部門應該定期且及時地將對各職能部門的審計結果向監(jiān)事會報告。這樣才能樹立內(nèi)審機構的權威性和獨立性，從而達到對國企高管的財務監(jiān)督職能”。
種種信息表明，對國企的監(jiān)督之拳正強硬有力起來。今年7月16日，國資委啟動央企四項改革試點，其中之一即是派駐紀檢組試點，探索對國企負責人重點監(jiān)督的紀檢監(jiān)察方式，要強化對企業(yè)主要負責人和領導班子及其成員的監(jiān)督，增強監(jiān)督的相對獨立性、權威性和有效性，加強對企業(yè)黨風建設和反腐敗工作的系統(tǒng)領導，推動中央企業(yè)反腐敗體制機制創(chuàng)新。記者 崔麗